公共租赁住房政策梳理及ABS要点解读 ｜ 领带研究

本文作者：汪浩 领带金融学院院长（微信：aili_frankie）

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近期，公租房、人才房ABS产品获批及发行捷报纷纷传来，对于管理人及资金方而言，这类资产成了炙手可热的业务拓展方向。本文简要介绍下公租房相关行业概念、政策梳理及已发行ABS、REITs的产品要素，希望对大家开拓目标客户有些许帮助。

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“住房保障”是国计民生的大话题，经过数十年的发展，我国已形成了住房保障制度基本框架，实物保障和货币补贴并举，多渠道解决城市低收入家庭住房困难问题。对应不同收入、不同类型的困难群体，实物保障又包括租赁型的公共租赁住房，以及购置型的经济适用住房、限价商品住房、城市和国有工矿（含煤矿）、林区、垦区棚户区（危旧房）改造住房等多种类型。

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简言之，保障房包括廉租房、公共租赁房等租赁型，也包括经营适用房、限价房、动迁房等购置型。

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以上海为例，目前上海保障性住房主要分为廉租房、经济适用房、动迁安置房以及公共租赁房。廉租房和公共租赁房是以租赁形式为主解决中低收入家庭住房困难的保障性住房，房屋产权归上海市政府所有，其中公共租赁房为 2011 年新增保障性住房类型。

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经济适用房是通过统一摇号、低价销售来解决相关家庭住房困难的保障性住房，房屋产权由上海市政府与困难家庭共同按比例共同持有。动迁安置房则主要为普通拆迁家庭定向安置的保障性住房，房屋产权由受安置家庭所独有。

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那人才租赁住房是否属于保障住房的一部分呢？是否属于公共租赁住房？

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从目前各地方颁布的人才租赁住房相关文件来看，面对人才供应的租赁住房既有公共租赁住房，也有共有产权住房。比如北京市发布的《关于优化住房支持政策服务保障人才发展的意见》中就有此划分。

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1、2010年，住建部发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》

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核心要点：

（1）公共租赁住房的意义：满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求，这里就与廉租房进行了区分，廉租房主要满足城市低收入家庭的住房租赁需求。

（2）供应对象范围扩大：公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。

（3）因地制宜，分别决策：公共租赁住房的供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件，由市、县人民政府确定。

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2、2012年，《公共租赁住房管理办法》发布

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核心要点：

（1）提出公共租赁房的定义：指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。公共租赁住房通过新建、改建、收购、长期租赁等多种方式筹集，可以由政府投资，也可以由政府提供政策支持、社会力量投资。

（2）明确主管部门：住建部负责全国公共租赁住房的指导和监督工作，县级以上地方人民政府住房城乡建设（住房保障）主管部门负责本行政区域内的公共租赁住房管理工作。

（3）明确租赁期限：公共租赁住房租赁期限一般不超过5年

（4）收支两条线：政府投资的公共租赁住房的租金收入按照政府非税收入管理的有关规定缴入同级国库，实行收支两条线管理

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3、2014年，《住房城乡建设部关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》发布

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核心要点：

廉租房并入公共租赁住房！从2014年起，各地廉租住房（含购改租等方式筹集，下同）建设计划调整并入公共租赁住房年度建设计划。

地方政府原用于廉租住房建设的资金来源渠道，调整用于公共租赁住房（含2014年以前在建廉租住房）建设。

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4、2015年，住建部发布《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》

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核心要点：

（1）推进政府和社会资本合作模式（PPP）模式，转变政府职能，选择社会资本参与投资建设和运营管理公共租赁住房。

（2）融资支持：银行业金融机构要在房地产开发贷款大项下建立公共租赁住房开发贷款的明细核算，加大信贷支持力度；二是鼓励社保基金、保险资金等公共基金通过债权、股权等多种方式支持项目公司融资。三是支持项目公司发行企业债券，适当降低中长期企业债券的发行门槛。四是支持以未来收益覆盖融资本息的公共租赁住房资产发行房地产投资信托基金（REITs），探索建立以市场机制为基础、可持续的公共租赁住房投融资模式。

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5、2018年，《关于印发推行政府购买公租房运营管理服务试点方案的通知》发布

核心要点：

（1）在浙江、安徽、山东、湖北、广西、四川、云南、陕西等8个省（区）开展政府购买公租房运营管理服务的试点。

（2）规范购买内容：入住和退出管理事项、租金收缴和房屋使用管理事项、维修养护事项及综合管理事项。

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6、2018年，财政部发布《公共租赁住房资产管理暂行办法》

核心要点：

（1）对非企业持有的公租房资产管理提供更多要求：本办法所称公租房资产，是指地方政府住房保障主管部门持有的，纳入城镇住房保障规划和年度计划，向符合条件的保障对象提供的住房。企业所有的公租房及行政事业单位所持有的非保障性质的住房不适用本办法。

（2）不得抵押、担保：地方各级住房保障主管部门应与建设单位在合同中约定，建设单位不得将公租房资产作为融资抵押物。地方各级住房保障主管部门不得以公租房资产进行担保。

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目前国内住房租赁市场运营方式主要包括重资产运营及轻资产运营，重资产运营即通过自持物业开展租赁业务，主要有三类方式：

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（1）政府主导型

政府主导购买存量商品房或自建住宅作为租赁房源，改造成短租、长租等形式的保障性住房。比较典型的比如政府为中低收入、经济夹心层人群打造的公租房或廉租房，以及吸引外来人才流入而提供的人才房。

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（2）国企主导型

国有房地产开发企业通过自建、购买或资产划拨等形式取得房源，开展住房租赁业务。比如深圳人才安居集团、首开集团等。2017年7月后，广州、成都等地政府明确提出，组建或改建国有住房租赁平台，支持国有企业带头发展住房租赁市场。

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（3）私企主导型

在部分一二线城市土地招拍挂中，往往规定一定比例的商品房必须由企业自持，只能出租不能出售，因此自持型住宅成为市场化企业获取房源的重要来源之一。私企在市场中可以充分利用资源优质开展具有竞争力的住房租赁业务，利用闲置资源，开发价值洼地，满足人员居住需求。

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而轻资产的管理模式，主要参与主体是私企，企业不拥有住房产权，而是通过契约方式来做资源整合，主要有改造式长租及零散式长租两种常见模式。

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截止2019年1月23日，目前市场上已获批的公租房、人才租赁住房ABS有代表意义的有4单，项目主要信息如下：

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1、产品分类

公租房、人才房ABS目前主要是类REITs及租金ABS两种。租金ABS属于收益权ABS，发行规模不如CMBS或REITs，那为何发行人选择这种方式呢？

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从发行材料来看，大概率是与产权证相关。比如武汉地产这单项目中有提示：本专项计划标的物业涉及的惠民居、惠康居等五个项目暂未办理房产证，可能会对租金收入的权属产生不利影响。

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但武汉地产集团已取得项目的土地使用权，因此可以起到一定的防范措施，对未来租金收入也有一定的保障。

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第二，土地为划拨地或无法办理产权证的情况。划拨地通常不建议作为REITs的底层物业，根据《城市房地产管理法》规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

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因此如果是划拨地的话，发行REITs就很困难，而租金ABS根据上文规定需要将租金中所含土地的收益上缴给国家，在产品存续期内是否也存在租金收入减少的风险。

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在上海地产人才租赁ABS中，项目主办律师事务所认为底层公寓已取得房产证，且公寓的租赁价格已向上海市房屋管理局备案，因此无需将土地收益上缴国家。

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2、交易结构

从发行材料来看，四单产品的交易结构采用传统的“私募+股权借款”类REITs结构，及信托参与的双SPV收益权结构，具体如下：

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3、原始权益人

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四单产品的原始权益人均为当地国资委控股的国有企业，在当地保障房市场存在显著优势，比如低价拿地、定向房源、金融支持等。

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（1）上海市申江两岸开发建设投资（集团）有限公司是上海地产（集团）有限公司全资子公司，实际控制人为上海市国资委。主要从事四大板块的业务，分别为土地开发业务、黄浦江两岸市政基础设施和公益性项目建设、资产经营业务和岸线经营业务。

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（2）海南省发展控股有限公司的实际控制人为海南省政府国有资产监督管理委员会，持有海南省发展控股有限公司 100%股权。海发控目前业务运营板块包括土地及房地产开发、基础设施、能源化工、矿业、水务、金融、酒店业务及其他股权投资等，其中房地产开发、发电、酒店业务是主要带来收入的业务。

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（3）深圳市人才安居集团有限公司于2016年6月注册成立，深圳市国资委持有其100%的股权。是深圳市专门从事人才住房建设、管理及服务的国有独资企业，深圳市本级保障性住房商业配套设施逐步移交本集团，未来融资方式多样化。

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（4）武汉城市发展投资有限公司是为武汉地产集团全资子公司。武汉地产集团是武汉国资委100%控股的国有企业，总资产逾 1000 亿元，所属二级公司 14 家，以房地产开发、城市建设及土地储备（无土地储备职能）为三大业务支柱。

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4、底层物业对比

4单项目对应的底层物业均为住房租赁项目，分别位于上海、海口、武汉及深圳，类REITs的两单项目融资折扣率均在75%以上。

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鉴于项目为私募发行，在此不做过多介绍及披露，大家可以在微专业学员群中多多交流。

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